Wie stabil sind Autokratien? Um welche autoritären Staaten sollte sich Außenpolitik bemühen, sei es aus Wirtschafts-, Sicherheitsinteressen oder menschenrechtlichen Beweggründen? Welche Mittel sind dafür geeignet: Dialog, Wirtschaftsförderung, Entwicklungshilfe oder Sanktionen? Und welchen Umgang pflegen andere Demokratien mit autoritären Staaten?
Zu diesen Fragen liefern im DGAP-Jahrbuch Internationale Politik: Außenpolitik mit Autokratien über 50 FachautorInnen aus Wissenschaft und Politik fundierte Analysen und zeigen Handlungsoptionen auf. Obwohl schon im Dezember 2014 veröffentlicht, hat der Band in Anbetracht von Kriegen und Konflikten als Resultat kollabierender autokratischer Staaten an den Rändern Europas, nichts an Aktualität verloren. Ganz im Gegenteil: Fragen über den zukünftigen Umgang mit solchen Staaten sind in den vergangenen Jahren nur noch dringlicher geworden. Schon aus diesem Grund lohnt es sich, das Buch mit den vielen Beispielen aus der internationalen Praxis, dem reichen Angebot an Handlungsempfehlungen, sowie einer tiefgehenden Diskussion über Grundlagen und Begriffe in die Hand zu nehmen.
Autokratien im internationalen Vergleich
Laut dem von Hans-Joachim Lauth von der Universität Würzburg erfassten „kombinierten Index der Demokratie“ (KID) sind weltweit 74 von den 169 untersuchten Staaten Autokratien. Lediglich 36 Staaten können laut diesem Meta-Index als volle Demokratien angesehen werden, 39 Staaten werden als defekte Demokratien bewertet. In Staaten wie Russland, China und Saudi-Arabien wird die Forderung nach mehr Demokratie zudem entweder als interessengeleitete westliche Einflussnahme zurückgewiesen oder es wird eine eigenwillige Spielart von „Demokratie“ entgegengesetzt, die angeblich besser mit nationalen Traditionen korrespondiert, wie es Gregor Enste beschreibt.
“Globale Systemdebatte”
Vor diesem Hintergrund beschreibt der vorliegende Band, dass liberale Demokratien gegenwärtig unter Druck geraten und man sich daher immer öfter mit nebulosen wirkenden Zuschreibungen und Kategorisierungen auseinandersetzen muss. Der ehemalige deutsche Außenminister und jetzige Bundespräsident, Frank-Walter Steinmeier, stellt die Situation als „globale Systemdebatte“ dar, in der die „von westlichen Vorstellungen geprägte Ordnung […]unter Druck“ steht und in der „eine Vielzahl von alten und neuen Akteuren […] Anspruch auf stärkere Mitgestaltung“ erheben. Rolf Mützenich rahmt es noch einen Tick drastischer: „So wird Weltpolitik sehr wohl vom Kampf zwischen Demokratie und Autokratie bestimmt – sei es in der Ukraine, in der Türkei oder in Hongkong. Zudem sind Diktaturen eben zumeist keine ‚Horte der Stabilität’, sondern erzeugen systemisch Anarchie und Zonen der Instabilität: Russland in Transnistrien, Georgien und der Ukraine; Saudi-Arabien, Katar und der Iran in der arabischen Welt, China im ost- und südchinesischen Meer.“
Kooperation als Notwendigkeit
Nun ist der Umgang mit solchen Akteuren gerade für eine effektive Politik europäischer Staaten wie auch der EU von großer Bedeutung. Viele der im KDI erfassten autokratisch regierten Staaten befinden sich zudem in der unmittelbaren südlichen und östlichen Nachbarschaft Europas. Die geographische Nähe solcher Staaten zu Europa alleine ist aber noch kein auschlaggebendes Kriterium, warum der Umgang gewissermaßen problematisch und herausfordernd sein kann. Vielmehr erscheint die notwendige Nähe zu solchen Staaten in einzelnen Politikfeldern europäische Staaten vor große Herausforderungen zu stellen. Der andauernde Krieg in Syrien oder die „Flüchtlingskrise“ haben das mit Nachdruck veranschaulicht. In beiden Fällen sehen sich europäische Staaten (aber auch Bündnisse und Internationale Organisationen) in verschiedenartigen Politikfeldern gezwungen, auf die eine oder andere Art mit Autokratien zu kooperieren.
Dieser Notwendigkeit bietet das DGAP-Jahrbuch: Außenpolitik mit Autokratien einen Handlungsleitfaden, der auf einem konstruktiven Austausch zwischen politischer Praxis und Forschung beruht. Aufbauend auf einer grundlegenden Perspektivierung bietet Außenpolitik mit Autokratien eine ausführliche Palette an Erfahrungen von Staaten und internationalen Akteure an. Als Werk der DGAP steht dabei zwar klarerweise das know-how Deutschlands im Vordergrund, was jedoch der Breite und Tiefe des Jahrbuchs nichts abtut. Durch den Nebenfokus auf Strategien „westlicher“ Partner und multilateraler Foren wird klar, wie lehrreich die Voraussetzungen, Optionen und Erfahrungen anderer Akteure aufgrund ihrer Unterschiedlichkeit sind. Ganz besonders interessant sind die Erfahrungsberichte aus der operativen Politik (darunter Wirtschafts-, Menschenrechts- oder Sicherheitspolitik und Erkenntnisse von CDU/CSU, Die Linke, SPD und dem Bündnis 90/Die Grünen).
Keine Politik ohne Forschung
Um einer intensivierenden Konfrontation zwischen europäischen Staaten und Autokratien im besten Fall vorzubeugen, im Krisenfall die richtigen Antworten auf die zu bewältigenden Herausforderungen zu finden oder sich im politischen Alltag konstruktiv mit autokratischen Staaten auseinanderzusetzen, zeigt Außenpolitik mit Autokratien verschiedenste außenpolitischen Strategien auf. Was den Band aber insgesamt rund macht, ist, dass das grundlegende Dilemma zwischen Werten und Interessen europäischer Außenpolitik nicht unter den Teppich gekehrt, sondern in den vielfältigen Beiträgen aufgerollt und angesprochen wird. Schon im einleitenden Kapitel („Macht, Moral, und Menschenrechte: Über Werte und Interessen in der deutschen Außenpolitik“) hinterfragt Heinrich August Winkler offen, ob und wie Deutschland überhaupt in der Lage ist, sich nach einem moralischen Kompass zu orientieren.
Damit wird auf ein Spannungsverhältnis zwischen Forschung, politischen Entscheidungen und letztlich vor allem auch der Idee, stets verwertbar denken zu müssen, verwiesen. Dabei wird klar, dass ohne vorausschauende Policy-Gestaltung als Ausfluss einer soliden politischen Forschung, Konfliktanalyse und eines weitreichenden ressortübergreifenden Szenariomonitorings, Instrumente und Maßnahmen der Außenpolitik weiterhin ins Leere führen werden. All das ereignet sich vor dem Hintergrund einer sehr offensichtlichen Zuspitzung globaler wie lokaler Herausforderungen.
Da die Herangehensweise der sehr vielen im Band vertretenen AutorInnen zum Thema oft sehr unterschiedlich ist, macht es die Ableitung von Empfehlungen wie diesen Herausforderungen am besten beizukommen ist, nicht gleich in einem ersten Ansatz möglich. Die dahinterliegende gründliche Recherche bietet aber ausreichend Anschauungsmaterial, um Vergleiche ziehen zu können. Die Denkleistung diese Grundlagen in Politik zu übersetzen, ist so den Ministerial- und Verwaltungsapparaten überlassen. Eine umfassendere Grundlage dafür werden diese aber nur schwer finden.
Josef Braml, Wolfgang Merkel, Eberhard Sandschneider (Hrsg.):
Außenpolitik mit Autokratien: DGAP-Jahrbuch Internationale Politik
DeGruyter Oldenbourg, München 2014, 480 Seiten, 54,95 €
