Dass erfolgreiches internationales Krisen- und Konfliktmanagement (IKKM) eine komplexe Herausforderung darstellt, wird bei der Lektüre von Wege und Irrwege des Krisenmanagements klar. Das Buch ist eine umfangreiche Bestandsaufnahme internationaler Konfliktbearbeitung.
Seit 1989 zeichnen sich die meisten Konflikte durch innerstaatliche Auseinandersetzungen aus. Begleitet werden diese Entwicklungen mit einer intensiven Suche nach einem dieser Entwicklung entsprechendem modus operandi für das IKKM. In der kurzen Lernphase der letzten 20 Jahre konnte dieser aber bestenfalls ertastet werden. Es kam zwar zu wichtigen Erkenntnisgewinnen, wie etwa dass Erwartungshaltungen realistischen Einschätzungen folgen sollten, oder dass die Wichtigkeit langfristigen präventiven Engagements von großer Bedeutung ist und dass eindeutige Einsatzbedingungen vorherrschen müssen. All dies wurde aber selten umgesetzt. Viele negative Beispiele dominieren im Bereich des IKKM nach wie vor die wenigen positiven Einzelfälle.
Der Antrieb, sich immer wieder aufs neue in diesem Feld zu betätigen, ist für Großmächte wie militärische Bündnisse eine Gratwanderung zwischen interessengeleiteter Notwendigkeit, nebulösem humanitärem Anspruch und abenteuerlichem „Trial & Error“. Nachhaltigen Frieden sicherzustellen ist demnach nicht nur eine amorphe Herausforderung, sondern driftet regelmäßig auch in eine Grundsatzdebatte ab. Nicht selten unterstützen internationale Akteure dabei Fragmentierungsprozesse entlang nationalistischer Linien, bei der Staatengebilde entstehen, die im Nachhinein noch lange internationaler Unterstützung bedürfen, um überhaupt existieren zu können. Bislang von einer “internationalen Gemeinschaft” geprägt, die meist westliche Interessen repräsentiert, ist erkennbar, dass langsam neue Akteure (Saudi-Arabien, Qatar, Iran, Russland, China, etc.) das IKKM für sich zu entdecken beginnen.
Warum? Weshalb? Weswegen? Der Griff nach dem Ungreifbaren
Der Terminus Konfliktmanagement selbst ist schon ein unglücklicher Begriff, der den Eindruck erweckt, dass Konflikte gemanagt werden müssen. An der Kurzlebigkeit von Friedensmissionen, bei der Diskussion über (un)nachhaltige Instrumente und Konzepte derselben oder an der Suche nach Köheränzmodellen des IKKM merkt man jedoch, dass der hier verwendete Managementbegriff an sich schon alles andere als eine solide Basis für internationale Konfliktbearbeitung darstellt.
Walter Feichtinger, einer der Herausgeber des Buchs, unterstreicht, dass Friedensmissionen seit Ende des Kalten Krieges, wesentliche Änderungen erfahren haben, allerdings hinkt die Entwicklung von Instrumenten und Konzepten dieser Tendenz nach. Das bedeutet auch, dass der Nutzungszeitraum neu gewonnener Erfahrungen meist sehr kurz ist. Das Streben nach Sicherheit, Stabilität und Frieden führte deshalb so manchen IKKM-Akteur in Irrgärten, aus denen – wie im Falle Afghanistans – nicht immer herauszufinden war. Umfassende Lösungen wurden so von einer Notwendigkeit zum Dogma.
In diesem Sinne wird im Buch auch das, zumindest für Europa geltende, dogma-artige Konzept des Comprehensive Approach (CA) vorgestellt. Dieses Kohärenzmodell für das IKKM soll einen umfassenden Ansatz darstellen und weniger eine Stellvertreterfunktion für situative und operative Konzepte einnehmen. Die Masse an Akteuren, Mechanismen und Einsatzgrundlagen in einem Einsatzraum machen ein Zusammenwirken notwendig. Anders ausgedrückt: komplexe Fragilität verlangt nach Struktur.
In gewisser Hinsicht schwebt der CA zwischen sinnvollem Zusammenwirken im Rahmen von IKKM-Interventionen, militärisch oder humanitär, und der traurigen Notwendigkeit bestehende Krisenmechanismen westlicher Staaten überhaupt noch zur Wirkung bringen zu können. Um es mit anderen Worten zu sagen: Würden sich beispielsweise europäische Armeen nicht Instrumentarien der Entwicklungszusammenarbeit (EZA) zu Nutze machen, wären die meisten Einsätze gar nicht mehr denkbar (siehe Balkan, Afghanistan). Das Nutzbarmachen vorhandener Strukturen bestimmt in dieser Hinsicht stärker die Entwicklungslinien als umgekehrt. Dazu Wolfgang Braumandl-Dujardin:
“Der komplementäre Charakter einer CA-relevanten Kooperation in fragilen Situationen ergibt sich auf NATO-Seite durch das Vorhandensein glaubwürdiger militärischer Fähigkeiten, wohingegen aufseiten der EU eine kultursensitive, zivil-militärische Komponente inklusive eines beachtlichen ‘Entwicklungsbudgets’ vorhanden ist.”
Die Konsequenz daraus ist allerdings, dass bevor das Mitwirken der EZA an der Herstellung von Sicherheit eingefordert werden kann, Unsicherheit erst erzeugt werden muss. EZA selbst wird so in einem Prozess der „Versicherheitlichung“ transformiert. Jacques Lacans Subjekte und Objekte des Sprechens würden vor Freude in die Luft springen.
Wie meistens der Fall, bleibt auch der CA eine Frage der Perspektivierung. Aus der Sicht eines europäischen Staats ist der CA ein wünschenswertes Modell, das in herausfordernden Situationen in vielerlei Hinsicht effizienzsteigernd wirken kann. Würde man den CA aber aus anti-imperialischter Sicht beurteilen, käme man wohl zum Schluss, dass das schleichende Einverleiben des eher idealistisch gelagerten Feldes der EZA die Verbreiterung der neokolonialen Basis des Westens darstellt.
Ergo: Willkommen im IKKM, dem wohl postmodernsten aller angewandten Politikfelder!
Theoretische Annäherungen: Ein Fass ohne Boden
Es wird deutlich, dass die genaue Kenntnis historischer Entwicklungen eine wesentliche Vorraussetzung angemessener Vermittlungskompetenz in Krisensituationen ist. Hans Georg Lüber, Schweizer Militärberater bei der OSZE, merkte dahingehend erst kürzlich bei einer Podiumsdiskussion in Wien richtigerweise an, dass eine bessere Grundlagenkenntnis der Einsatzräume im IKKM unerlässlich ist. „Man muss die Einsatzräume kennen, sollte man dort tätig sein. Nur so kann man Fehler vermeiden.“
Hermann Mückler legt in seinem Beitrag Konflikt und Konflikthaftigkeit dar, wie wichtig und schwierig die Verbindung zwischen den theoretischen Grundlagen der Konfliktforschung und der praktischen Konfliktbearbeitung zu legen ist. Dabei wird ein wesentlicher, aber oft vergessener Bestandteil des R2P-Konzepts, nämlich der “Responisbility to Prevent” (im Gegensatz zu “Protect”) angesprochen. Das Erkennen von (und Einschreiten in) latente Konflikte bevor sie manifest werden, kann von entscheidender Bedeutung sein.
Außerdem macht es einen grundlegenden Unterschied, wie man sich Konflikten annähert. So hat der westliche Blick auf bewaffnete Auseinandersetzungen durchaus seine Fehlstellen, gibt es doch nahezu keine kultur- und sozialanthropologische Literatur zu Konfliktforschung, “welche sich explizit detaillierter mit Friedensformen oder Friedensoptionen auseinandersetzt.” Als einprägsames Beispiel dafür mag das Versäumnis der USA gelten, nicht auf die Bedürfnisse und Eigenheiten der gesellschaftlichen Gruppen im Konfliktverlauf des Irak-Kriegs seit 2003 einzugehen. Dies hatte fatale Folgen für die Konfliktnachsorge.
Nach der Lektüre von Mücklers Beitrag wird der/dem Leser*in die spannende Ambivalenz der Debatte um das IKKM langsam bewusst: Mücklers Aufruf “nicht verallgemeinerbare Gemeinsamkeiten und grundsätzliche Dynamiken zur Ableitung von Trends” prioritär zu behandeln, sondern “persönlichen, individuellen sowie spezifisch gruppenbezogenen Betroffenheitsszenarien Aufmerksamkeit” zu schenken, stehen einleitende Beiträge von Walter Feichtinger gegenüber, welche diese Auffassung in gewisser Hinsicht konterkarieren. Das Dilemma ist, dass grundsätzlich keiner der beiden Zugänge falsch ist. Dennoch kann die Streuung der jeweiligen Erkenntnisse mitunter eklatant sein.
Wie? Wo? Praxis des Konfliktmanagements
Die Fallstudien von Wege und Irrwege des Krisenmanagements decken sehr unterschiedliche regionale Räume ab. Die Erfahrungen der letzten 20 Jahren in Afghanistan, Afrika, am Balkan, im Vorderen Orient und in Bougainville machen klar wie grundverschieden IKKM aussehen kann.
In dieser Hinsicht macht Afghanistan die Grenzen für externes Engagement sichtbar, bei dem “idealistische” Bestrebungen externer Akteure von der Realität eingeholt wurden. In einer ausgewogenen Darstellung von Anspruch und Einsatzrealität wird der Vielschichtigkeit der Problemlagen vor Ort Rechnung getragen, bspw. wenn die ANDS kritisch bewertet wird.
An sich grotesk, gilt Afghanistan in vielerlei Hinsicht als Experimentierfeld des IKKM, dessen Resumée düster ausfällt. Nach mehr als zehn Jahren “Intervention” ist Afghanistan ein Fall von staatlicher Fragilität geblieben: gescheiterter Zentralstaat, Forderungen nach einem Abzug der USA vonseiten der afghanischen Bevölkerung, Schattenregierungen, Kriegsökonomie, Versickern von Hilfsgeldern, etc. Die nüchternen Ergebnisse des Afghanistan-Engagements wirken nach der Lektüre des Beitrags von Markus Gauster nicht nur ernüchternd, wie er es bezeichnet, sondern auch erschütternd.
Afghanistan macht deutlich, dass nicht nur Krisensituationen komplex sind, sondern “der existierende Mix an internationalen Mandaten, Strategien und Interessen” für sich schon unüberblickbar sein kann. Interessant ist auch die Erkenntnis, dass militärische Überlegenheit nicht zwangsläufig Sicherheit erzeugen muss.
Während nach der Afghanistan-Erfahrung unklar ist, ob umfassende, militärische geführte Einsätze überhaupt noch denkbar sind, ergibt die Bewertung von Friedensmissionen in Afrika ein gemischtes Bild. Bei der Lektüre des Beitrags von Gerald Hainzl wird klar, dass eine Beurteilung des IKKM-Engagements in Afrika eine Unterscheidung zwischen dem Erfolg einer Mission gemessen am Mandat sowie – getrennt davon – einer Evaluierung der Mission als Gesamtes bedarf. Zwar können gewisse Missionen (siehe EUFOR Tchad/RCA) gemessen am Mandat durchaus erfolgreich gewesen sein, in ihrer Gesamtheit aber keine nachhaltige Veränderung der Lage vor Ort herbeiführen.
IKKM in den jeweiligen afrikanischen Staaten und Regionen stellt eine hochdynamische Angelegenheit dar. Allein am Beispiel Sudan/Südsudan wird die notwendige Flexibilität sichtbar. Dort ändernden sich in einem Zeitraum von nur wenigen Jahren die Rahmenbedingungen, Einsatzgebiete und internationale Mandate (UNAMIS-UNMIS-UNMISS). Auch wird beim Blick auf IKKM in Afrika die regionale Komponente von Konflikten sichtbar (AMISOM).
Mit der United Nations Force Intervention Brigade in der Demokratischen Republik Kongo und der Zentralafrikanischen Republik wird ein Konzept von Hainzl angesprochen, das erst seit 2013 Anwendung findet: Die erste militärische UN Mission, die nicht nur eine Verteidigungsrolle einnimmt, sondern auch dazu mandatiert ist, offensiv gegen bewaffnete Gruppen vorzugehen. Ob das eine positive Entwicklung darstellt, bleibt in Anbetracht der leidvollen Geschichte “griffiger” Mandate von UN-Missionen allerdings offen.
Daneben ergibt der Abriss des IKKM im Vorderen Orient ein klares Bild davon, wie sich konfrontativer, politischer Opportunismus negativ auf Friedensprozesse auswirken kann. Im Vorderen Orient, wo die ersten UN Peacekeeping-Einzätze stattgefunden haben, gilt die Eindämmung langwieriger Konflikte als modus vivendi, so Wolfgang Mühlberger. Gerade deshalb werden IKKM-Missionen in dieser Region oft als “zahnlos” abgetan. Diese Sichtweise verklärt aber die Realität von Friedensmissionen, die immer nur die gewünschten Agenden der Konfliktparteien umsetzen können. Dieser kleinste gemeinsame Nenner ist meist durch augenscheinliche Widersprüche gekennzeichnet, wie auch das gesamte westliche Engagement in der Region an sich.
Mühlberger schafft es mit seiner Perspektivierung dennoch, die oft einseitige Parteinahme zugunsten Israels, die Frage des Einflusses der Rohstoffvorkommen auf die Politik in der Region und das Erbe des Kolonialismus als wesentliche Hinderungsgründe für Frieden in Nahost zu illustrieren. Dadurch schafft er eine durchaus kritische Darstellung des internationalen Engagements in der Region.
Wie verwirrend das IKKM am Balkan bzw. im ehemaligen Jugoslawien sein kann verdeutlicht der Abkürzungsdschungel internationaler Akteure. Hier nur ein Auszug davon: UNPROFOR, UNPAs, UNCRO, IPTF, UNPREDEP, Allied Force, Deliberate Force, IFOR, SFOR, UNMOP, UNTAES, Amber Fox, EUPAT, EUFOR ALTHEA, KFOR, EULEX Kosovo, …
Da zwischen 1991 und 1999 im Gebiet des ehemaligen Jugoslawiens der gesamte Werkzeugkasten des IKKM zum Einsatz kam, kann das internationale Engagement am Balkan als Geburtsstunde des “modernen” IKKM gesehen werden. Die verschiedenen Einsätze am Balkan bewirkten für die EG/EU, UN, NATO und OSZE eine wesentliche Änderung ihres Selbstverständnisses. So führte die stark kritisierte Rolle der UN zu einer starken Fürsprache der Organisation für präventive Maßnahmen in anderen Konflikten. Zudem stellte die Operation Allied Force den ersten wirklichen Fall einer humanitären Intervention mit allen negativen und positiven Aspekten dar.
Das Engagement am Balkan macht vor allem klar, wie viel Porzellan ein unausgewogener Übergang vom gewaltsamen Konflikt hin zur Konfliktnachsorge zerschlagen kann. Das chaotische Bild der Friedensbemühungen externer Akteure stellte in diesem Zusammenhang ein weiteres Hindernis hinsichtlich der Umsetzbarkeit ihrer Friedensziele dar. Im Rahmen des Engagements der Nachkriegszeit am Balkan wird auch klar, dass effiziente Stabilisierungspolitik einen langfristigen regionalen Ansatz erfordert und nicht durch ad-hoc Krisenmanagement abgedeckt werden kann.
Erhellend sind die Lehren für das IKKM, die Predrag Jurekovic am Ende des Beitrags ausführt. Obwohl der Beitrag die Herausforderungen zukünftiger Szenarien (z.B. in Bosnien und Herzegowina oder im Kosovo) aufzeigt, fehlt leider die kritische Perspektivierung der internationalen Missionen am Balkan.
Mit dem Beitrag zu Bougainville, macht Hermann Mückler einen Schwenk hin zu einer grundlegend anderen Region, nämlich Pazifik/Ozeanien. Dieser Schwenk ist gerade in Anbetracht der fundamental unterschiedlichen Natur des Konflikts und seiner Bearbeitung zu den anderen im Buch betrachteten Konflikten augenöffnend. So wird einerseits deutlich, wie man gesellschaftliche (auch genderspezifische, was man in den anderen Kapiteln meist vergeblich sucht) Faktoren geschickt mit Friedensbemühungen verknüpft, um eine tiefgreifende Analyse der Konfliktdynamiken und -lösungen zu erhalten. Andererseits wird sichtbar, wie wichtig lokale und regionale Konfliktmediationen neben konventionellen Friedensverhandlungen und Vermittlungen von außen sein können.
Der Konflikt in Bougainville kann als Beispiel dafür gesehen werden, wie ein ökologisch-gesellschaftlicher Konflikt (um die Kupfermine Panguna) Ausgangspunkt für einen gewaltsamen sein kann. Er macht aber auch deutlich, welchen gravierenden Einfluss externe Akteure- in diesem Fall Bergbaufirmen – haben können, wenn sie lokale und regionale Faktoren nicht als Grundlage ihres eigenen Handelns wahrnehmen (z.B. sozioökonomische und -demografische Faktoren, gender-relevante Faktoren, ökologische Belastungen).
Dass externe, überregionale Akteure sich nicht extensiv in den Konflikt einmischten und die internationale Intervention, die als “light-footprint”-Intervention (eine australisch geführte South Pacific Peacekeeping Force) bezeichnet werden kann, zu einem konstruktiven Klima beitrug, kann als sehr lehrreich gedeutet werden.
Unterm Strich bleibt ein Ölfilm
Das Problem des IKKM liegt darin, dass es extrem selektiv ist. Konzepte wie “humanitäre Intervention” oder “Schutzverantwortung sind und bleiben interessengeleitete Konzepte. Interventionen in Ex-Jugoslawien, in Libyen oder im Irak werden unternommen, im schlimmsten Fall auch ohne Mandat der UN. Andere, nicht minder notwendig erscheinende Anlässe wie Palästina, Syrien oder Ruanda werden schlichtweg ihrem Schicksal überlassen. Wie Feichtinger abschließend richtig bemerkt, können Instrumente des IKKM zukünftig zu Machtinstrumenten einzelner Akteure werden, wenn sie es nicht schon sind (wie ich persönlich anmerken würde.).
Eine wesentliche Herausforderung für die Zukunft des IKKM stellt die Tatsache dar, dass es neue Akteure in diesem Feld gibt bzw. sich bekannte Akteure zunehmen von dem vom Westen dominierten IKKM-Verständnis lossagen. Die Rolle Saudi-Arabiens, Qatars oder Kuwaits in Syrien oder das Vorgehen Russlands in der Ukraine sind einschlägige Beispiele dafür.
Macht man einen Strich unter abgeschlossenen und laufenden IKKM-Missionen, ist zu erkennen, dass es keine allgemeingültigen Modelle geben kann. Traurigerweise lässt sich dennoch erkennen, dass Missionen nach wie vor diesem Schema folgen. Wie Feichtinger anmerkt, ist es für Staaten und internationale Sicherheitsorganisationen nur eine Frage der Zeit, wann sie wirksam werden (müssen). Entscheidend dabei ist, in welchem Ausmaß ihre strategischen Interessen betroffen sind, [das heißt,] wie hoch also der Handlungsdruck ist.”
Fazit: Eine ehrliche Auseinandersetzung mit dem Bereich des IKKM muss kritisch sein und bleiben, um nicht in normativen, strategischen oder interessensbasierten Überlegungen verhaftet zu bleiben. Wege und Irrwege des Krisenmanagements schafft diesen Spagat teilweise, teilweise nicht. Dennoch deckt es eine unglaubliche Breite an Ansätzen und Erkenntnissen ab. Es ist eine Lektüre von der man viel mitnehmen kann.
IKKM an sich muss lernen tiefer zu gehen, um nicht wie ein Ölfilm an der Oberfläche dahinzuschwimmen und so angespannte Regionen zusätzlich zu belasten. Es muss die Widersrprüche aufbrechen in denen es verhaftet scheint, um dem eigentlichen Ziel näher kommen zu können: die Schaffung von Stabilität und Frieden.
Walter Feichtinger, Hermann Mückler, Gerald Hainzl, Predrag Jurekovic:
Wege und Irrwege des Krisenmanagements. Von Afghanistan bis Südsudan
Böhlau Verlag, Wien 2014, 269 Seiten, 35,00 €
